Responsabilidad de la Dirección General de Escuelas como titular de los establecimientos educativos de gestión oficial
Autora: María Valentina Elaskar
Año: 2023
Contactos: mvalentina2001@icloud.com (Linkedin)
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Quienes deseen realizar una publicación deberán comunicarse a bitacoralegalenaccion@gmail.com
Resumen
Resumen
El presente trabajo intenta dar luz sobre un caso que se planteó en el estudio jurídico mientras estaba haciendo mis pasantías. La misma consistía en que muchos reclamos de responsabilidad civil por daños sufridos por los alumnos en los establecimientos escolares, se dirigían directamente al Gobierno de la Provincia, o, en otros casos, a la Dirección General de Escuelas conjuntamente con el Gobierno Provincial. Cuando se analizaba el caso se concluía que era la Dirección General de Escuelas el órgano estatal legitimado para ser demandado en juicio, y la citación al Poder Ejecutivo Provincial generaba la facultad de deducir para oponerse al progreso de la acción entablada su falta de legitimación sustancial pasiva, con base en el argumento de que la Dirección General de Escuelas es un organismo de rango constitucional con autarquía y autonomía propia.
Introducción
Introducción
El propósito principal del presente trabajo es fundamentar constitucional y legalmente la legitimación de la Dirección General de Escuelas para intervenir en procesos judiciales y asumir la responsabilidad por los daños sufridos o causados por sus alumnos menores de edad, cuando se encuentren o deban hallarse bajo el control de la autoridad escolar; a partir de consulta a la bibliografía mencionada al final del presente escrito, y en especial a partir de lo aprendido durante las prácticas realizadas con el profesional a cargo, el Abogado Facundo Diaz Araujo, a quien agradezco por su tiempo y por su dedicación a mi aprendizaje, por responder a cada duda que se me presentó durante este tiempo y mostrarme cómo es el derecho aplicado, y demostrarme cómo es posible llevar toda esa teoría que estudio hace ya 5 años, a la práctica. Elegí llevar a cabo mis prácticas con él, ya que se especializa en tres ramas que son de mi interés y que, además, considero sumamente relevantes y presentes en nuestra sociedad: el Derecho Constitucional, Administrativo y Ambiental.
Objetivos
Objetivos
El objetivo general que me motiva a la redacción de este escrito es identificar a los sujetos responsables y a los legitimados legalmente en materia educativa. Para ello, se busca realizar un análisis del marco legal, revisar reglamentaciones educativas, traer a colación jurisprudencia y doctrina relevante y contribuir a la coherencia legal y la claridad institucional.
Como objetivo específico, busco que la información explayada en este informe pueda serle útil al lector, y facilitar la solución de supuestos conflictos que se puedan presentar en torno a esta temática.
La responsabilidad de los establecimientos educativos a la luz del artículo 1767 del CCyCN
La responsabilidad de los establecimientos educativos a la luz del artículo 1767 del CCyCN
El art. 1767 del CCyCN establece, en su parte pertinente, que los titulares de los establecimientos educativos serán responsables de los daños causados o sufridos por sus alumnos menores de edad, cuando se encuentren o deban hallarse bajo el control de la autoridad escolar.
Agregando que la responsabilidad es de carácter objetiva y sólo se exime de ella probando el caso fortuito, exigiendo a los establecimientos educativos la contratación de un seguro de responsabilidad civil que cubra los potenciales daños que se puedan producir.
Del citado plexo normativo se infiere que la responsabilidad recae sobre los propietarios de las escuelas por los hechos dañinos que sufran o produzcan sus alumnos menores de edad cuando se hallen o deban encontrarse bajo la custodia del propio establecimiento educativo, excluyendo de la misma a los establecimientos de educación superior o universitaria justamente porque sus alumnos no son menores de edad.
En cuanto al factor de atribución, es claro que se trata de un supuesto de responsabilidad objetiva fundado en el deber de indemnidad que asume el titular del establecimiento, tanto frente a terceros como por los daños que puedan sufrir los alumnos durante el desarrollo de la actividad educativa; esta responsabilidad admite solamente como eximente el caso fortuito, pero no así ninguna otra justificación absolutoria como por ejemplo podría ser la circunstancia de no haber podido impedir la producción del hecho dañoso, o haber podido demostrar que se tomaron todas las diligencias debidas para impedir su producción, o incluso acreditar la responsabilidad de un tercero por el cual no se deba responder.
En conclusión, el titular únicamente se exime demostrando el caso fortuito o fuerza mayor, es decir, que el hecho fue imprevisible o inevitable para el explotador de la actividad educativa.
A diferencia de la responsabilidad subjetiva que preveía el Código Velezano de los directores y maestros artesanos por los hechos de sus alumnos o aprendices, el nuevo código civil prevé un régimen de responsabilidad objetiva en cabeza de los titulares de los establecimientos educativos. Es decir, se modificó sustancialmente el sistema de responsabilidad haciendo responsables, ya no a los directores y maestros artesanos, sino a los propietarios de los establecimientos educativos por los hechos dañosos producidos por sus alumnos; entendiéndose por propietario a aquel que gestiona y organiza en su propio interés o por un mandato legal al establecimiento educativo sea en un inmueble propio o locado.
De lo expuesto, se desprende que quedan incluidos en este concepto todos los establecimientos educativos sean de gestión pública o privada. El tema de la determinación del sujeto titular activo o pasivo de la acción es una cuestión de vital trascendencia para los profesionales del derecho, es decir señalar quién es el responsable de la acción como a aquel en contra de quien se dirige la misma ya que de su correcta o errónea determinación podría implicar lisa y llanamente la pérdida del pleito.
Titular del establecimiento educativo de gestión pública, ¿es la Dirección General de Escuelas o el Poder Ejecutivo Provincial?
Titular del establecimiento educativo de gestión pública, ¿es la Dirección General de Escuelas o el Poder Ejecutivo Provincial?
Toda duda que pudiera haber existido en cuanto a la determinación de quién es la persona titular del establecimiento educativo en el ámbito de la educación de gestión privada fue rápidamente salvada, como señaláramos precedentemente, por la labor pretoriana, la cual señaló que el carácter de titular debe quedar ceñido a quien gestiona u organiza en su propio interés el establecimiento educativo sin importar la calidad de propietario o cualquier otra que invista respecto del inmueble donde se asienta la institución educativa.
Llevado este concepto al terreno de la educación pública en el ámbito de la Provincia de Mendoza, y si bien existe coincidencia en que el titular del establecimiento educativo de gestión pública es el Estado Provincial en un sentido amplio del término, se ha podido observar que existe en los profesionales del derecho un uso de las denominaciones Dirección General de Escuelas y Poder Ejecutivo Provincial como si se tratara de entes iguales cuando jurídicamente no lo son. Y si bien este último es comprensivo de todas las funciones estatales, no resulta el órgano que se encuentra encargado por la Constitución y por la ley para administrar el presupuesto de la Dirección General de Escuelas, o que puede decidir por esta, mientras que por el contrario por imperio legal y supralegal la Dirección General de Escuelas es un entidad institucional de creación constitucional dotada de autarquía que ostenta personería jurídica propia y autónoma para estar en juicio. Siendo el órgano estatal con competencia constitucional y legal para entender en todo lo atinente a la educación en la Provincia de Mendoza.
La Dirección General de Escuelas es una entidad institucional de creación constitucional dotada de autarquía que ostenta personería jurídica propia y autónoma para estar en juicio. La Constitución de la Provincia de Mendoza, en su sección octava, en un único capítulo, comprendido entre los arts. 211 y 217, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 5 de la Constitución Nacional, ha organizado la enseñanza primaria. También, con base en tales disposiciones constitucionales, se han dictado leyes reglamentarias que complementan y completan el régimen educativo. La Constitución se ocupa de la cuestión estatuyendo normas básicas que deben seguirse en materia de enseñanza común. Entre esas normas establece que la dirección técnica de las escuelas públicas, la superintendencia, inspección y vigilancia de la enseñanza común y especial, estará a cargo de un Director General de la Enseñanza, que será nombrado por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado (art. 212, incs. 2 y 3 de la Const. Mza.). Además de ello, constitucionalmente, se crea un Consejo Administrativo de la Enseñanza Pública, encargado de la administración general de las escuelas, en cuanto no afecte su carácter técnico.
Ya la Ley Provincial No. 37 sobre educación común de la Provincia, cuya sanción data de finales del S. XIX, se ocupó de instaurar las bases generales de la enseñanza popular de la Provincia, normatizando acerca de la Dirección y Administración General de las Escuelas, estableciendo entre otras reglamentaciones las atribuciones y deberes del Director General de Escuelas (arts. 1, 19 y 24).
Criterios aquellos que se mantuvieron modernamente con la sanción, en los albores del S. XXI, de la Ley de Educación de la Provincia N° 6970, señalando en su art. 131 que “la Dirección General de Escuelas es un órgano autárquico del estado provincial, con jerarquía constitucional, a cargo del Director General de Escuelas, del Consejo Administrativo de la Enseñanza Pública y del Consejo General de Educación, el que tendrá funciones consultivas”.
Del marco normativo vigente en la Provincia se desprende con absoluta claridad que la Dirección General de Escuelas es un ente autárquico, encargado de la dirección técnica y administrativa de las escuelas, que constituye una personería jurídica pública estatal, con aptitud legal para administrarse a sí misma; cumple fines públicos específicos, toda vez que en razón de lo dispuesto por la Constitución Provincial, en su momento la Ley 37 y hoy con la Ley 6970, tal ente goza de la facultad de auto administración.
Por otra parte, sabido es que la autarquía constituye la "libertad de acción que se atribuye a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente", entonces la Dirección General de Escuelas que tiene esa personalidad propia que emerge de la Constitución y de la ley goza de esa libertad de acción y posee su propia personalidad jurídica.
Además, esta entidad autárquica constitucional, con competencia especial, que administra y dirige lo atinente a la educación, tiene además la atribución de administrar el patrimonio escolar, entendiendo las donaciones, legados y cesiones de cualquier índole que se le realicen; autorizar ventas, permutas y transferencias en general de bienes que pertenecen a su patrimonio. También, en materia financiera, tiene la administración del fondo permanente de las escuelas que le otorga la Constitución Provincial (art. 212, inc. 11 de la Const. de Mza. y art. 162, Ley 6970).
De manera que, sin duda alguna, a partir del análisis constitucional y legal que precede, cabe concluir que la Dirección General de Escuelas, siendo que es una entidad autárquica, que tiene personalidad jurídica propia, que se administra a sí misma, y que ostenta, además, autarquía financiera, resulta ser el único y exclusivo titular de las obligaciones emergentes, de la responsabilidad prevista del art. 1767 del CCyCN.
La Dirección General de Escuelas como legitimado pasivo para ser reclamado por daños
La Dirección General de Escuelas como legitimado pasivo para ser reclamado por daños
Del profundo análisis que venimos realizando surge claramente que en materia de establecimientos educativos de gestión oficial es la Dirección General de Escuelas el sujeto legitimado para ser reclamado por los daños causados o sufridos por sus alumnos menores de edad cuando se hallen o deban hallarse bajo el control de la autoridad escolar pública.
“Es preciso que quienes de hecho intervienen en el proceso como partes (actora o demandada), sean quienes deban figurar en ese proceso concreto asumiendo tal calidad. Son éstas las 'justas partes' o las 'partes legítimas', y la aptitud jurídica que las caracteriza se denomina legitimación para obrar o legitimación procesal, a la que cabe definir como aquel requisito en cuya virtud debe mediar una coincidencia entre las personas que efectivamente actúan en el proceso y las personas a las cuales la ley habilita especialmente para pretender (legitimación activa) y para contradecir (legitimación pasiva) respecto de la materia sobre la cual versa el proceso”.
La legitimación ad causam, entendida como la identidad entre la persona del actor o del demandado, y aquellas especialmente habilitadas por la ley para asumir tales calidades resulta en los procesos contradictorios, y respecto del demandante, en ser la persona que conforme la ley sustancial está habilitada para que por una sentencia de fondo se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda y, respecto del demandado, en ser la persona habilitada para discutir u oponerse a la pretensión del demandante.
Se infiere entonces que no todos los sujetos pueden actuar en un proceso como actores o demandados, ya que para poder hacerlo se requiere que detenten la calidad de titulares de la relación sustantiva a dirimir, es lo que se ha dado en llamar la legitimación para estar en juicio.
Señala Palacio que para determinar si existe o no legitimación sustancial en el caso de que se trate, ha de ponerse la mira en la coincidencia que debe darse entre quienes pretenden y contradicen -actores y demandados- y quienes son efectivamente sujetos activos y pasivos o titulares de la relación jurídica sustancial controvertida y que se sujeta a decisión del juzgador. De no darse tal coincidencia, habría una ausencia de legitimación que, sea activa o pasiva, torna admisible la llamada defensa de falta de acción.
En consecuencia, el único sujeto legitimado para ser reclamado por los daños causados o sufridos por sus alumnos menores de edad cuando se hallen o deban hallarse bajo el control de la autoridad escolar pública es la Dirección General de Escuelas y no es procedente contra la Provincia de Mendoza, en virtud de existir falta de legitimación sustancial pasiva de la accionada.
Idéntico temperamento ha sido adoptado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en diversas causas, v. gr. O. 336. XLI. ORIGINARIO Obra Social para la Actividad Docente c/ Mendoza, Provincia de s/ ejecución fiscal, sentencia del 14 de noviembre de 2006, Fallos: 329:5172:
“4°) Que esta Corte se ha pronunciado en el precedente de Fallos: 312:1855 en el sentido de reconocerle carácter de entidad autárquica a la Dirección General de Escuelas en virtud de lo normado en la ley 37 sobre educación común. 5°) Que dicha doctrina es aplicable al caso de autos toda vez que, contrariamente a lo afirmado por la actora, el referido régimen legal se encuentra vigente y ha sido ratificado por la ley 6970 de educación pública. En efecto, de conformidad con la previsión contenida en el art. 131 de la última ley citada, la Dirección General de Escuelas es un órgano autárquico, que tiene a su cargo el ejercicio del gobierno y de la administración del sistema educativo, cuyo objeto es gestionar los recursos humanos, físicos, financieros y tecnológicos (arts. 128 y 129). Asimismo, cuenta con la facultad de administrar el patrimonio escolar, el fondo permanente de las escuelas a que aluden los arts. 160, 161 y 162 y los demás recursos enumerados por el art. 135. En tales condiciones, es aquella la titular de la relación jurídica sustancial que motiva la pretensión de estas actuaciones, por lo que, al haberse dirigido la acción contra la provincia, la excepción de falta de legitimación pasiva para obrar debe prosperar.”
Mismo criterio ha sido el seguido por la jurisprudencia de nuestras Cámaras Civiles al entender que la falta de legitimación del Estado Provincial es procedente cuando se lo demanda por actos u omisiones que le caben a la Dirección General de Escuelas pues este no resulta legitimado pasivamente para ser requerido por presuntos actos u omisiones de un órgano autárquico constitucional con personería jurídica constitucional y legal, independiente de la Provincia.
Breves conclusiones
Breves conclusiones
Iniciamos nuestro trabajo con el afán de fundamentar jurídicamente la legitimación de la Dirección General de Escuelas para estar en juicio y responder por los daños sufridos o causados por sus alumnos menores de edad, cuando se encuentren o deban hallarse bajo el control de la autoridad escolar.
Para ello, efectuamos un profuso análisis constitucional y legal, jurisprudencial y doctrinario el cual nos permitió llegar a la conclusión de que siendo la Repartición Escolar el sujeto titular de los establecimientos educativos públicos de gestión oficial es esta la única legitimada para estar en juicio como demandada; concretado el reclamo de ese modo se evita ser excepcionado por Falta de Legitimación Sustancial.
La responsabilidad de los establecimientos educativos, de acuerdo con el artículo 1767 del Código Civil y Comercial de la Nación, es de carácter objetivo. Esto significa que los titulares de estos establecimientos son responsables de los daños causados o sufridos por sus alumnos menores de edad, siempre que se encuentren bajo el control de la autoridad escolar.
La Dirección General de Escuelas, como una entidad autárquica con personería jurídica propia y autónoma, es el sujeto titular de la responsabilidad en casos de reclamos por daños relacionados con la educación pública. Esto se debe a su rol en la administración y gestión de los recursos y la toma de decisiones relacionadas con la educación en la provincia de Mendoza. En contraste, el Poder Ejecutivo Provincial no es el sujeto adecuado para ser requerido en estos casos.
En resumen, se concluye que la responsabilidad objetiva en el ámbito educativo recae en los titulares de los establecimientos, destacando el papel central de la Dirección General de Escuelas como el sujeto legitimado pasivo para ser reclamado por daños en el contexto de la educación pública en la provincia de Mendoza, Argentina.
Referencias bibliográficas
Referencias bibliográficas
Birri, Vilma: "Un Tema Vigente: La Legitimación Ad Causam"
Código Civil y Comercial de la Nación
Constitución de la Nación Argentina
Constitución de la Provincia de Mendoza
Ley Provincial No. 37 de Educación Común de la Provincia
Ley de Educación de la Provincia N° 6970
Marienhoff, Miguel: "Tratado de Derecho Administrativo"
Palacio, Lino Enrique: "Manual De Derecho Procesal"
Parellada, Carlos: "La responsabilidad de los titulares de establecimientos educativos"
Sarmiento García, Jorge y Petra Recabarren, Guillermo: "Ley de Procedimiento Administrativo de Mendoza No. 3909"
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