El control de convencionalidad y el rol de los gobiernos subnacionales. Implementación de mecanismos eficaces de cumplimiento de las decisiones interamericanas (1)

Autora: María Gabriela Abalos

Año: 2025

Contacto: mgabalos@itcsa.net

Resumen

Introducción

Derechos humanos y el rol de los gobiernos subnacionales. Cláusulas federales en los instrumentos internacionales

Reglamentación del cumplimiento de decisiones interamericanas condenatorias como política pública federal y subnacional.

Recepción legislativa y constitucional del control de convencionalidad a nivel subnacional.

Referencias

Resumen

Las obligaciones convencionales comprometen el accionar de los poderes públicos que en caso del federalismo argentino no solamente supone el ámbito nacional sino también el provincial, el municipal y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como una descentralización diferenciada. La Constitución Argentina de 1853/60 incorporó en el art. 31 el principio de supremacía de dicha Norma Fundamental, más las leyes nacionales y los tratados internacionales, sobre los distintos órdenes jurídicos subnacionales. Con la reforma de 1994 no sólo queda claro que todos los tratados tienen jerarquía superior a las leyes, sino que algunos de ellos, referidos a derechos humanos ostentan jerarquía constitucional y pueden aumentar dada la atribución legislativa de dotarlos de tal jerarquía (art. 75 inc. 22 CN). De esta forma, los cuatro órdenes de gobiernos autónomos (nacional, provincial, municipal y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), con veinticinco jurisdicciones judiciales (las de las veintitrés provincias más la justicia federal y la nacional), se encuentran sujetos a lo dispuesto por el art. 31 CN, más las referencias a los incs. 22, 24 del art. 75, y el accionar en contrario, acarreará responsabilidad internacional al Estado Argentino.

Se refuerza esta subordinación jurídica de los estados subnacionales a partir de la existencia de disposiciones contenidas en algunos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional que, denominadas cláusulas federales, recuerdan a los estados organizados bajo la forma federal, la obligatoriedad de su aplicación por parte los órdenes de gobierno subnacionales que componen la federación. En este sentido se proponen reglamentaciones legales naciones para que frente a decisiones internacionales condenatorias al estado argentino por el accionar o la omisión de sus gobiernos subnacionales, se tengan previstas las vías de cumplimiento específicas. En el ámbito interno, ello fortalecería la seguridad jurídica y la previsibilidad en torno su acatamiento y en el ámbito interamericano, garantizaría el cumplimiento de las reparaciones impuestas. Ahora bien, si se tratara de una decisión que involucrase a algún gobierno subnacional podría preverse, por un lado, su participación obligatoria en el armado de la estrategia defensiva del Estado Nacional en sede internacional, y por otro lado, frente a una sanción pecuniaria, prever un mecanismo de repetición eficaz, siempre que la responsabilidad subnacional fuese exclusiva, por ejemplo a través de la retención mensual de un porcentaje de la coparticipación federal a su favor. Luego, frente a otro tipo de condena, como por ejemplo, la adecuación de la normativa provincial ya sea procesal o de otra materia de competencia local, correspondería fijar un plazo prudencial para que dicho gobierno subnacional arbitre los mecanismos correspondientes para proceder a la modificación marcada por la decisión interamericana. En caso de incumplimiento injustificado, lo que demostraría una conducta inconvencional y a fin de evitar llamados de atención interamericanos, procedería la misma consecuencia pecuniaria referida, es decir, la afectación mensual de porcentajes de coparticipación federal hasta tanto se dé cumplimiento a la condena impuesta.

Introducción

Las obligaciones convencionales comprometen el accionar de los poderes públicos que, en caso del federalismo argentino, no solamente supone el ámbito nacional sino también el provincial, el municipal y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como una descentralización diferenciada.

La Constitución Argentina de 1853/60 incorporó en el art. 31 el principio de supremacía de dicha Norma Fundamental, más las leyes nacionales y los tratados internacionales, sobre los distintos órdenes jurídicos subnacionales. Con la reforma de 1994 no sólo queda claro que todos los tratados tienen jerarquía superior a las leyes, sino que algunos de ellos, referidos a derechos humanos ostentan jerarquía constitucional y pueden aumentar dada la atribución legislativa de dotarlos de tal jerarquía (art. 75 inc. 22 CN).

De esta forma, los cuatro órdenes de gobiernos autónomos (nacional, provincial, municipal y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), con veinticinco jurisdicciones judiciales (las de las veintitrés provincias más la justicia federal y la nacional), se encuentran sujetos a lo dispuesto por el art. 31 CN, más las referencias a los incs. 22, 24 del art. 75, y el accionar en contrario, acarreará responsabilidad internacional al Estado Argentino. Se refuerza esta subordinación jurídica de los estados subnacionales a partir de la existencia de disposiciones contenidas en algunos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional que, denominadas cláusulas federales, recuerdan a los estados organizados bajo la forma federal, la obligatoriedad de su aplicación por parte los órdenes de gobierno subnacionales que componen la federación.

En este sentido se propone analizar las posibilidades de instrumentar reglamentaciones legales nacionales que, frente a decisiones internacionales condenatorias al estado argentino por el accionar o la omisión de sus gobiernos subnacionales, tengan previstas las vías de cumplimiento específicas. Ello reforzado con disposiciones legales y constitucionales sobre control de convencionalidad en los ámbitos subnacionales.

Derechos humanos y el rol de los gobiernos subnacionales. Cláusulas federales en los instrumentos internacionales

La incorporación de instrumentos internacionales sobre derechos humanos consagrada por la reforma de 1994, ofrece un escenario particular en relación al rol de los gobiernos subnacionales en un estado federal, que en el caso argentino, muestran características dignas de mencionar.

A. La Constitución Argentina de 1853/60, tal como se dijo, incorporó en el art. 31 el principio de supremacía de dicha Norma Fundamental y el del derecho federal sobre los distintos órdenes jurídicos provinciales. Ese artículo tuvo la expresa finalidad de advertir a las provincias que no solamente la Constitución Nacional sino también las leyes que en su consecuencia dictara el Congreso Nacional y los tratados que firmara con las naciones extranjeras, serían supremos. Con la reforma de 1994 no sólo queda claro que todos los tratados tienen jerarquía superior a las leyes, sino que algunos de ellos, referidos a derechos humanos ostentan jerarquía constitucional y pueden aumentar dada la atribución legislativa de dotarlos de tal jerarquía (art. 75 inc. 22 CN) (2).

B. Ahora bien, se refuerza esta subordinación jurídica de los estados subnacionales a partir de la existencia de disposiciones contenidas en algunos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional que, bajo la denominación de cláusulas federales (4) , recuerdan a los estados organizados bajo la forma federal, la obligatoriedad de su aplicación por parte los órdenes de gobierno subnacionales que componen la federación.

En efecto, el art. 28 de la Convención Americana de Derechos Humanos, contiene tres apartados en los cuales indica, primero la responsabilidad internacional e interna del Estado nacional en relación con el acatamiento de la Convención. Luego señala que cuando se trate del ámbito competencia de los estados partes, el estado nacional debe atenerse a lo que la propia Constitución y las leyes dispongan para habilitar las medidas pertinentes en relación con los estados partes. Por último, el tercer punto refiere a que cuando dos o más Estados Partes acuerden integrar entre sí una federación u otra clase de asociación, cuidarán de que el pacto comunitario correspondiente contenga las disposiciones necesarias para que continúen haciéndose efectivas las normas de la Convención en el nuevo Estado así organizado.

También el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos (5) establece en su art. 50 que las disposiciones del presente Pacto serán aplicables a todas las partes componentes de los Estados federales, sin limitación ni excepción alguna. En igual sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (6) , en su art. 28, como la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (7), dispone entre las obligaciones general de los Estados Partes que las disposiciones de la presente Convención se aplicarán a todas las partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones (art. 4 ap. 5). En coincidencia la Convención Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores en su art. 1 in fine (8) .

Cabe resaltar que en los casos de instrumentos internacionales que omitan la referencia a los estados federales, ello no obsta a la consecuente obligatoriedad de acatamiento que pesa sobre los gobiernos subnacionales. Ello así dado que, en el caso argentino, dicha imposición viene de la mano del propio texto constitucional nacional que, ya desde mediados del siglo XIX, contempla a los tratados internacionales en el art. 31, como norma suprema, a la cual deben sujetarse las provincias, tanto como a la Constitución Nacional y a las leyes del Congreso.

C. Ahora bien, no son pocas las ocasiones en que los gobiernos federales se encuentran en la situación de tener que responder a denuncias internacionales por faltas cometidas por sus estados partes, como asimismo cuando son los agentes públicos de gobiernos subnacionales los que ocasionan violaciones a los derechos humanos, lo que involucra al Estado Nacional y sus obligaciones internacionales.

En este sentido, la cláusula federal de la Convención Americana de Derechos Humanos contenida en el art. 28 invita a especificar sus alcances en relación con los gobiernos subnacionales y la responsabilidad del gobierno nacional (9) .

1. En relación con sus antecedentes, bien se ha dicho que esta cláusula denotaba las tensiones entre la necesidad de los Estados federales de cumplir cabalmente con todas las obligaciones de la Convención y a la vez ocuparse de no alterar las distribuciones internas de competencias entre la federación y las unidades componentes. De ahí que el proyecto original preparado por la Comisión Interamericana, en su art. 29 indicaba que cada Estado Parte, cuando constituya una federación, tomará las medidas necesarias, con arreglo a su Constitución y a sus leyes, para que se hagan efectivas las disposiciones de la presente Convención en todos los Estados, Provincias o Departamentos federados y otros territorios bajo su jurisdicción (10).

Los reparos vinieron de la mano del gobierno de Estados Unidos que sostuvo que el artículo era ambiguo y se prestaba a interpretaciones variadas. Si bien concordaba en la necesidad de que se incluyera un artículo que enfatizara la necesidad de la cooperación entre el gobierno central y los gobiernos legales, pretendía que no se alterase la distribución de poderes al interior de las federaciones. Por ende, proponía una redacción que dejara en claro que “todos los gobiernos nacionales están sujetos a todas las disposiciones de la Convención respecto a la cual ejercen jurisdicción”, propuesta que finalmente se impuso.

Así está expresamente contemplado en el art. 28 de la Convención, por un lado, en el punto 1 al referir que el gobierno nacional deberá cumplir todas las disposiciones de la misma relacionadas con las materias sobre las que ejerza jurisdicción legislativa y judicial, es decir, en clara alusión a la división horizontal de las funciones del poder a nivel nacional. Por otro lado, en el punto 2, cuando se trate de materias que correspondan a las jurisdicciones de los gobiernos subnacionales, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichos gobiernos puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de la Convención. Ello en referencia a la descentralización del poder en el territorio del estado federal y a la distribución de competencias. Por último el tercer punto, cuando dos o más Estados Partes acuerden integrar entre sí una federación u otra clase de asociación, cuidarán de que el pacto comunitario correspondiente contenga las disposiciones necesarias para que continúen haciéndose efectivas las normas de la Convención en el nuevo Estado así organizado. De esta forma y en principio, la Convención obligaría al Estado nacional solamente a tomar las medidas necesarias para que las entidades de la federación cumplan con la Convención, de ahí que no se federalizarían todas las materias cubiertas por dicha Convención (11) .

2. Sobre el particular, la interpretación en manos de la Corte IDH como asimismo de la Comisión ha sido conteste con el principio general del derecho internacional, por el cual los actos provenientes de entidades subnacionales u órganos de un Estado federal que resulten violatorios de una obligación asumida internacionalmente acarrea responsabilidad al Estado.

Así, la Corte IDH expresamente ha dicho que un estado no puede alegar su estructura federal para dejar de cumplir una obligación internacional (12). También ha sostenido que las disposiciones internacionales que conciernen a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos, deben ser respetadas por dichos estados independientemente de su estructura federal o unitaria (13).

En este sentido, en el caso de las Penitenciarías de Mendoza volvió a enfatizar que el Estado no podría pretender eximirse de responsabilidad internacional por violaciones de los derechos humanos por razones de orden interno ligadas a su estructura federal (14). Cita lo resuelto en el caso “Garrido y Baigorria versus Argentina”, donde invocó una jurisprudencia centenaria en el sentido de que un Estado no puede alegar su estructura federal para dejar de cumplir una obligación internacional. Además refiere a la Opinión Consultiva 16/1999, para concluir que las obligaciones convencionales deben ser cumplidas por los Estados, independientemente de su estructura federal o unitaria.

Ello es confirmado por la Comisión IDH que específicamente refiriéndose al art. 28, ha sostenido que una interpretación diversa de la obligación contenida en la cláusula federal conduciría al absurdo de convertir la protección de los derechos humanos en una decisión meramente discrecional, sujeta al arbitrio de cada uno de los Estados partes (15).

De esta forma, se efectiviza la responsabilidad internacional del Estado, con independencia de su división interna, haciéndose cargo del comportamiento de los gobiernos subnacionales en lo que implica la descentralización vertical en relación con el territorio. También involucraría al Estado, el accionar de los órganos del poder nacional en la descentralización horizontal en relación con la división de funciones en la esfera del gobierno nacional. En consecuencia, el estado como sujeto de derecho internacional, no podría eludir su responsabilidad internacional por un simple proceso de subdivisión interna ya sea horizontal como vertical, podrá servir para deslindar responsabilidades dentro del Estado federal, pero en modo alguno crear un vacío de responsabilidad internacional (16).

3. Cabe agregar que la interpretación de este art. 28 debe complementarse con los compromisos emergentes de los arts. 1 y 2, es decir, el deber de respetar y garantizar los derechos humanos (art.1.1) y la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno y suprimir normas o prácticas contrarias (art.2), todo de acuerdo con la prohibición de invocar disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (art. 27 de la Convenciones de Viena) (17).

En esta línea el art. 1.1 de la Convención es claro en la obligatoriedad para todos los Estados partes de, por un lado, respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y por otro lado, de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. El propósito es claramente el de sellar el compromiso de los signatarios con los derechos humanos (18). Cabe citar que la interpretación de la Corte IDH ha fortalecido el alcance de esta obligación de respeto y de garantía, así ha señalado que “dicho artículo pone a cargo de los Estados parte los deberes fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención” (19) .

Se complementa lo dicho con el art. 2 en relación con el deber de adoptar disposiciones de derecho interno acorde con el art. 1.1. En efecto, se dispone que, si en un Estado, el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el art. 1.1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

Los aportes interpretativos de la Corte IDH son clarificantes en cuanto a los comportamientos que surgen del deber general del art. 2, indicando por un lado, que supone la obligación de los Estados de suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención y por otro lado, de expedir normas y desarrollar prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías (20). En esta línea, la misma Corte ha reafirmando que cuando "un Estado que ha celebrado un tratado internacional debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas" (21).

4. Se destaca particularmente las interpretaciones vertidas por la Corte IDH en dos contra la Argentina que involucraron el accionar de gobiernos subnacionales, como son “Gorigoitía vs. Argentina” (2019) (22) y “Valle Ambrosio y Domínguez Linares vs Argentina" (2020) (23) .

a. En el primero, la Corte IDH entendió que el Estado nacional había incumplido con el art. 2, por la violación del derecho a la protección judicial, el deber de adopción de disposiciones del derecho interno y la cláusula federal del art. 28. Entre las condenaciones se impuso la de la adecuación del ordenamiento interno, puntualmente del Código Procesal Penal de la Provincia de Mendoza. Ello así porque tal norma en la época de los hechos, regulaba el recurso de casación en un sentido muy restringido y contrario a lo dispuesto por el art. 8.2.h) de la Convención. Agregó que no es suficiente la existencia de la doctrina elaborada por el Superior Tribunal de Justicia Nacional, como es el precedente Casal (24) en materia de revisión de un fallo condenatorio, ni tampoco la realización de actos estatales posteriores dirigidos a asegurar la revisión integral en materia de casación.

Esta decisión se encuentra acompañada por tres resoluciones de supervisión de sentencia, la primera del 22 de abril de 2021, así como la del 2 de septiembre de 2022, respecto de la garantía de no repetición relativa al derecho a recurrir el fallo penal ante juez o tribunal superior, y la tercera del 7 de febrero de 2023, que deja abierta la supervisión justamente por el incumplimiento del punto 72 de la sentencia que ordena la adecuación del ordenamiento jurídico de la provincia de Mendoza a fin de garantizar la revisión integral exigida.

b. En el segundo caso, se vierten similares consideraciones en virtud de las cuales la Corte IDH, declaró la responsabilidad internacional del Estado de Argentina por la violación del derecho a recurrir el fallo ante un juez o tribunal superior, así como por el incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno debido a la regulación del recurso de casación en el Código Procesal Penal de la Provincia de Córdoba, que no permitía la revisión de cuestiones fácticas y/o probatorias por un tribunal superior. En consecuencia, la Corte IDH concluyó que el Estado de Argentina era responsable por la violación del art. 8.2.h de la Convención ADH en relación con los artis. 1.1 y 2 del mismo instrumento.

También esta decisión fue objeto de resolución de supervisión de sentencia del 2 de septiembre de 2022 y a diferencia del caso de la provincia de Mendoza, en dicha resolución se hace referencia a que la Legislatura cordobesa dio cumplimiento a la manda interamericana. En efecto, el 31 de marzo de 2021, la provincia de Córdoba sancionó la ley 10749, mediante la cual reformó los arts. 468 y 474 del Código de forma referido, con el objeto de regular el acceso al recurso de casación y el procedimiento previsto al efecto. Con las modificaciones realizadas se tiene por cumplida la exigencia de la habilitación de un recurso amplio que permita analizar cuestiones de hecho, de derecho y probatorias contra la sentencia condenatoria.

Se pone de manifiesto que en este caso se produce la adecuación de los preceptos legislativos de un gobierno subnacional por decisión de la propia Legislatura local, mientras que en el caso que involucra a la provincia de Mendoza, tal reforma no se ha producido, estando el Estado nacional sujeto a la supervisión de jurisdicción internacional mientras ello ocurra.

c. Párrafo aparte merecen estos casos en relación con la excesiva demora producida en la instancia internacional. En efecto, en el caso “Gorigoitía”, en enero de 1999 se elevó la denuncia ante la Comisión IDH y catorce años después, en julio de 2013 se elabora el informe 35/13 donde se admite la petición a efectos de examinar la presunta violación del art. 8.2.h en concordancia con los arts. 1.1 y 2 de la Convención. Se aclara que la Comisión decidió en diciembre de 2003, acumular dieciocho peticiones que había recibido entre 1995 y 2003, entre ellas la de Gorigoitía, que tenían en común la supuesta violación del art. 8.2.h, en tanto no existiera un recurso de revisión en materia penal que permitiera analizar en segunda instancia cuestiones de prueba y que involucraban a varias provincias argentinas como Mendoza, Córdoba, Jujuy, Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Después de más de diez años, se emite el informe 35/13 y se desglosan las peticiones y se acumulan por provincias, lo que en el caso de Gorigoitía permitió que se emitirá el informe de fondo recién en septiembre de 2017 y en marzo de 2018 se sometió a jurisdicción de la Corte IDH, quien resuelve en septiembre de 2019, en total, veinte años y nueve meses después de presentada la denuncia (25).

Similares consideraciones y dilaciones temporales se advierten en el caso “Valle Ambrosio y Domínguez Linares vs Argentina" cuyas peticiones fueron presentadas ante la Comisión IDH entre julio y octubre de 2020, y siguiendo los pasos descriptos en “Gorigoitía”, la sentencia interamericana llegará veinte años más tarde (26).

Estas demoras en resolver las peticiones ante la Comisión IDH no invalidan la importancia de la interpretación del art. 8.2.h de la Convención en cuanto exige que un tribunal superior al que dictó una pena privativa de libertad analice las cuestiones fácticas, probatorias y jurídicas. Sin embargo, es necesario agilizar los procesos ante los tribunales internacionales y nacionales, puesto que la tutela judicial efectiva exige una respuesta pronta y adecuada ante las violaciones de derechos humanos, de modo que las víctimas puedan acceder a una reparación integral y oportuna. La tardanza en la justicia no solo afecta a las personas individuales, sino que también debilita el Estado de derecho y socava la confianza de la ciudadanía en las instituciones. Ademas no se visualizan los motivos propios del sistema interamericano por el cual se mide el paso del tiempo con una vara distinta que la que se aplican en los procesos internos (27).

Reglamentación del cumplimiento de decisiones interamericanas condenatorias como política pública federal y subnacional.

A. En relación a la efectividad en el cumplimiento de decisiones interamericanas en una estructura federal, bien se ha dicho que el Estado nacional tiene un rol de garante final, aún en casos que resulten de competencia directa de los gobiernos subnacionales, ya que asume una posición de fiador final, con el deber de activar esa garantía de protección de los derechos, si el deudor principal no cumple debidamente. No se trata en consecuencia de un fiador o garante pasivo o expectante, sino que obliga a las autoridades federales a tomar acciones afirmativas, adoptar medidas efectivas para que las provincias cumplan con las obligaciones internacionales (28).

En efecto, el estado federal tiene la obligación de garantizar que los gobiernos subnacionales cumplan con las obligaciones que surgen de los tratados internacionales para evitar incurrir en responsabilidad aun cuando se trate de materias propias de tales ámbitos locales. Para ello cabe la formulación de vías institucionales respetuosas de la división de competencias pero efectivas en relación con los compromisos asumidos en la esfera internacional por el estado federal.

Se han esbozado algunas propuestas como la fijación por el Congreso de un mínimo de garantías procesales de naturaleza federal basadas en la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos que prevalezcan por sobre la competencia provincial para fijar códigos de procedimientos y sus propios sistemas de administración de justicia, como también la creación de remedios judiciales federales de urgencia para prevenir y reparar graves violaciones de derechos humanos en el territorio de las provincias (29). Cabe cuestionarles el dudoso atacamiento del art. 75 inc. 12 CN en cuanto exige respetar las jurisdiccionaes locales, como asimismo, el posible choque con la autonomía provincial reconocida en el art. 5 CN en cuanto a asegurar la administración de justicia local.

En este sentido, en el marco competencial que diagrama el texto constitucional, se propone el trazado de una política pública en materia de derechos humanos al interior del estado federal, que instrumentada a través de una norma emanada del Congreso -ámbito democrático, plural y de representación federal-, disponga los mecanismos y procedimientos internos a llegarse a cabo en caso de condena interamericana como de procesos de negociación y solución amistosa de un conflicto internacional, formulando vías de cumplimiento y de seguimiento específicas cuando involucre el accionar de los gobiernos subnacionales.

Esta política pública se toma en el sentido de dar respuesta “… a determinadas situaciones problemáticas o insatisfactorias que han sido identificadas como problemas relevantes (…), las cuales expresan el mandato o voluntad de la autoridad de gobierno” (30) y para ello se deben estructurar “… acciones, medidas regulatorias, leyes, y prioridades de gasto…” (31). Tiene en cuenta también la definición fijada por la Comisión IDH, es decir, “los lineamientos o cursos de acción que definen las autoridades de los Estados para alcanzar un objetivo determinado, y que contribuyen a crear o transformar las condiciones en que se desarrollan las actividades de los individuos o grupos que integran la sociedad” (32), y desde un enfoque de derechos humanos, se basa por un lado, en los estándares, las recomendaciones, las decisiones, las interpretaciones y las sentencias emanadas del Sistema Interamericano, y por otro, en la rica construcción interpretativa desde la doctrina y la jurisprudencia nacional. Así esta política pública debería reafirmar para los gobiernos subnacionales el buen sendero para alcanzar los fines que la Constitución y del derecho internacional de los derechos humanos.

De esta forma, se busca reglamentar el camino a seguir frente a resoluciones de la Corte IDH como asimismo a recomendaciones de la Comisión IDH contra la Argentina, incluidos procesos de negociación y solución amistosa, por decisiones, acciones u omisiones de autoridades subnacionales.

B. La propuesta que se formula parte de tener en cuenta principalmente, por un lado, la construcción interamericana formulada desde la Comisión IDH en el informe del 2023 y por otro lado, los antecedentes legislativos argentinos más relevantes.

1. En relación con el cumplimiento de decisiones interamericanas, la Comisión IDH en 2023 publicó un informe sobre los mecanismos nacionales de implementación de recomendación de derechos humanos (33) , e identificó elementos relevantes asociados a los procesos, esfuerzos e iniciativas asumidos durante los últimos años por los Estados de la región para avanzar en el cumplimiento e implementación de decisiones internacionales en materia de derechos humanos .

a. Este informe es de gran utilidad no solamente por el relevamiento efectuado en los países latinoamericanos sino por los conceptos rectores que brinda. En particular define lo que va a entender por Mecanismo Nacional de Implementación de Decisiones Internacionales en materia de Derechos Humanos (MNIDI), diciendo que es “una estructura pública interinstitucional con funciones para coordinar, promover, supervisar y reportar las acciones que aseguren la materialización efectiva e integral de las medidas y recomendaciones derivadas de procesos internacionales en materia de derechos humanos” (34) y agrega que debe estar sustentada en la cooperación, el diálogo, la búsqueda por la eficiencia de los recursos materiales y humanos, y la articulación entre actores estatales y no estatales en la promoción de medidas adecuadas desde distintas instancias especializadas (35).

Si bien en el informe se reconoce que la tendencia regional se dirige hacia instancias, dependencias, estructuras y normativas estatales que, en cierta medida, asumen de manera comprometida los procesos de seguimiento, cumplimiento e implementación de decisiones internacionales en materia de derechos humanos, luego se pasa revista y se formulan críticas a algunos esfuerzos estatales relevantes en Colombia, México, Argentina, Brasil, Guatemala, Chile, Uruguay, Ecuador, Honduras, Perú, Bolivia y Paraguay. En particular en relación con las formulaciones legales en los estados latinoamericanos, el Informe señala que si bien la mayor parte de los Estados cuenta con alguna disposición o política que orienta el cumplimiento de decisiones internacionales, tales estructuras legales suelen no abarcar el panorama completo de autoridades, medidas y programas que su cumplimiento requiere (36).

b. En el caso argentino, puntualmente, surge del Informe que no se ha establecido un procedimiento o mecanismo general para implementar las decisiones de órganos internacionales de derechos humanos, utilizándose en su lugar procedimientos ad hoc. Pone como ejemplo de ello, la práctica asumida ante las recomendaciones pecuniarias derivadas de informes de fondo de la Comisión IDH o acuerdos de solución amistosa, cuando aún es necesario fijar el monto de la indemnización, se han conformado tribunales arbitrales para cuantificar las reparaciones.

Ahora bien, para implementar las decisiones de los órganos internacionales de derechos humanos que repercuten sobre sentencias condenatorias en firme, se contempla en el nuevo Código Procesal Penal Federal (37) el procedimiento respectivo. En efecto, en el Libro Tercero referido al control de las decisiones judiciales, el título V sobre revisión de sentencia condenatoria firme tiene previsto en el art. 366 la revisión de una sentencia firme en favor del condenado, y en el inc. f. el supuesto que “se dicte en el caso concreto una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o una decisión de un órgano de aplicación de un tratado en una comunicación individual”. Mientras que fuera del ámbito penal, no se advierte ningún mecanismo que reglamente su cumplimiento, por lo que el Informe señala que su implementación suele facilitarse por las agencias públicas que se involucraron en el proceso internacional o en la tramitación doméstica del caso.

Frente a lo descripto la Comisión IDH sugiere la creación de estructuras y procedimientos que se encarguen de forma especializada del seguimiento e implementación de estas decisiones, y además, llama a reasumir la línea jurisprudencial que garantizaba el cumplimiento de los principios del Derecho Internacional y de las obligaciones en materia de derechos humanos (38).

c. En la parte final del Informe se expresan las máximas orientativas para los estados a la hora de diagramar mecanismos nacionales de implementación tales como: el carácter interinstitucional que facilite la articulación entre autoridades y niveles de gobierno, el carácter permanente que asegure su durabilidad como política estatal a favor del cumplimiento de las decisiones internacionales, la sostenibilidad financiera con recursos materiales y humanos, la estructura normativa con definición de competencias, procesos y mecanismos de actuación, el enfoque integral de las reparaciones, la accesibilidad para las víctimas a través de procedimientos sencillos y rápidos, con la participar en la toma de decisiones y definición de estrategias para promover el cumplimiento de decisiones internacionales y finalmente, la transparencia en la toma de decisiones y en el uso de recursos públicos (39).

Además se agregan cinco funciones que deberían ser ejercidas por dichos mecanismos para promover el adecuado cumplimiento e implementación de decisiones internacionales en materia de derechos humanos, como son analizar las recomendaciones cuyo cumplimiento debe impulsarse a fin de conocer con precisión qué es lo que los Estados deben atender y diseñar las estrategias necesarias para lograrlo; coordinar a las autoridades estatales para asegurar el despliegue de funciones sustantivas que promuevan el desarrollo de procesos organizados, eficientes e integrales que aseguren el cumplimiento e implementación de decisiones internacionales; supervisar y hacer un seguimiento puntual de las medidas adoptadas sobre la base del diálogo interinstitucional que se desarrolle con participación de las víctimas, así como de los planes y acuerdos de cumplimiento que se hayan celebrado; evaluar los procesos y medidas adoptadas para identificar si esas medidas, por un lado, fueron capaces de asegurar los objetivos perseguidos y, por el otro, si es que lograron traducirse en estrategias efectivas para satisfacer de manera plena el derecho a la reparación de las víctimas y sus familias, informar tanto a organismos internacionales como a las víctimas y sociedad en general sobre los procesos alcanzados y retos identificados en torno al cumplimiento de decisiones internacionales (40).

2. En relación con los antecedentes argentinos, Rousset Siri pasa revista en forma muy completa a los distintos proyectos de ley formulados sobre cumplimiento de resoluciones interamericanas (41) sin que se haya concretado sanción alguna. Uno de los últimos proyectos presentados es el que tramita bajo el expediente no. 1087-D- 2023, con trámite parlamentario no. 23, de fecha 28 de marzo de 2023, respecto del cual, si bien no hace referencia a los gobiernos subnacionales, interesa destacar su art. 1 que establece “Los fallos firmes dictados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en procesos contenciosos contra la República Argentina son de cumplimiento obligatorio y tienen la misma validez y fuerza ejecutoria que los dictados por órganos judiciales argentinos”, y el art. 8 que dispone “La Corte Suprema de Justicia de la Nación deberá revocar toda decisión judicial dictada en el ámbito argentino que un fallo indicado en el artículo 1 de la presente ley determine dejar sin efecto” (42).

3. En este estado, la propuesta que se esboza tiene especialmente en cuenta, por un lado, las recomendaciones formuladas por la Comisión IDH antes vistas y por otro, la necesidad de contar con disposiciones expresas en relación con los gobiernos subnacionales a través de una norma emanada del Congreso de la Nación, que ostenta representación federal a través de la Cámara de Senadores (art. 54 CN). Dicha norma legal podría denominarse de Participación y cumplimiento subnacional de decisiones interamericanas, y contemplaría como mínimo los siguientes aspectos:

a. La participación obligatoria de la provincia, municipio o Ciudad Autónoma de Buenos Aires, responsable del acto u omisión en discusión internacional, en el armado de la estrategia defensiva del Estado Nacional, como en el procedimiento de solución amistosa, prestando máxima colaboración y aportando elementos probatorios.

b. El trámite de notificación y emplazamiento al gobierno subnacional correspondiente para que haga efectivo el cumplimiento de una decisión que suponga un accionar o una omisión, por ejemplo, el dictado o modificación de una norma legal por parte de la provincia, el municipio o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el otorgamiento de un plazo prudencial para que se arbitren los mecanismos correspondientes, el que podría ser ampliado frente al pedido debidamente fundado del gobierno subnacional.

c. El mecanismo de repetición contra la provincia, el municipio o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su caso, de las sumas abonadas por el Estado nacional con ocasión de una condena interamericana originada exclusivamente en una acción u omisión subnacional, que podría instrumentarse a través de la retención mensual de un porcentaje de los fondos que le corresponda a esa jurisdicción de la coparticipación impositiva federal.

d. Las medidas a adoptarse contra la provincia, el municipio o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su caso, que no se cumplieran en el plazo fijado, sin probar justa causa, con las acciones u omisiones señaladas por la instancia interamericana, que acarrearían como sanción la retención mensual de un porcentaje de la referida coparticipación hasta tanto se diera cumplimiento a lo requerido.

Recepción legislativa y constitucional del control de convencionalidad a nivel subnacional.

A modo de cierre, para reforzar el compromiso de los gobiernos subnacionales con los derechos humanos, cabe destacar el gran acierto que constituye la inclusión expresa del control de convencionalidad a nivel legislativo y constitucional, pudiendo destacarse dos casos puntuales provenientes del ámbito local.

1. Por un lado, en la provincia de Mendoza, con la reforma del Código Procesal Civil, Comercial, Minas, Paz y Tributario, del año 2018 mediante la ley 9001 (43) , se incorpora expresamente el control de convencionalidad junto al de constitucionalidad, habilitando a los jueces a llevar a cabo dichos controles a pedido de parte y también de oficio (art. 1 ap. II). Novedosa es la disposición que exige como requisito previo al ejercicio de oficio, que las partes sean oídas y también que se de intervención al Ministerio público fiscal en resguardo de la legalidad, haciéndose especial hincapié en que el magistrado deberá ejercer dicha facultad con suma prudencia y en caso de duda, estar a favor de la constitucionalidad y convencionalidad de la norma o acto, prohibiéndose especialmente tales declaraciones en abstracto (44) .

En la redacción legislativa en comentario se advierte que se coloca en forma errónea la conjunción disyuntiva “o” entre ambos controles, es decir, se hace referencia a la declaración de inconstitucionalidad “o” de convencionalidad, como si una excluyera a la otra. La interpretación armónica debería llevar a la declaración de inconstitucionalidad junto con la de inconvencionalidad de oficio o a pedido de parte. Es decir, en una visión integrada y complementaria donde el análisis constitucional se enriquezca con el convencional (45). De ahí que, en lugar de utilizar la conjunción disyuntiva “o” que denota diferencia, separación o alternativa, el legislador debió emplear la conjunción copulativa “y”, para señalar a los magistrados que deben unir, coordinar, sumar los dos controles.

De esta forma, el control de convencionalidad se debe entender como un complemento del control de constitucionalidad tradicional, enriquecido por los precedentes interamericanos y que en el caso sean más favorables al reconocimiento y efectividad de los derechos humanos involucrados, demostrando que en el diálogo de fuentes deberá buscarse una interpretación conforme tanto en lo constitucional como en lo convencional (46). Además se advierte en el resto del articulado procesal la omisión de colocar el control de convencionalidad en los artículos donde se menciona el control de constitucionalidad tales como el referido al planteo en la demanda (art. 156 ap.10), en la contestación (art.161 ap.II. 6), en el ámbito de la acción de amparo (art. 219 ap. IV. b), y en el supuesto de la acción de inconstitucionalidad (art. 227), casos en los cuales el planteo también debería estar enriquecido con el análisis convencional.

Sin perjuicio de estas apreciaciones críticas, es muy acertada la incorporación del control de convencionalidad junto al de constitucionalidad en el ap. II del art. 1 del Código de forma sancionado según la ley 9001, ello en cuanto manifiesta la recepción de la moderna doctrina y jurisprudencia que iluminan el accionar de los magistrados en el ejercicio de la función de garantes de la jerarquía normativa tanto a nivel nacional como provincial. Debe realizarse una interpretación armónica que parte de poner el acento en la presencia de normas nacionales, provinciales, locales e interamericanas interconectadas (47) que exige a los magistrados locales ejercer ambos controles en forma complementaria en aras a permitir la elección de la norma más beneficiosa para la protección de los derechos, en el caso concreto y particular.

Cabe destacar que esta cláusula de la norma procesal tiene como antecedente pronunciamientos del año 2016 que resolvieron la inconstitucionalidad y le adicionaron el análisis convencional. Se trató de resoluciones emitidas en el marco de ejecuciones fiscales provinciales en las cuales se analizó la colisión entre garantías constitucionales y convencionales del contribuyente -como el derecho al plazo razonable en la tramitación judicial y la igualdad entre las partes-, frente a normas que regulaban la caducidad de instancia ya sea negando su existencia o condicionando su aplicación al Fisco bajo el cumplimiento de ciertos requisitos (48). En dichas resoluciones se llevó a cabo un análisis de constitucionalidad y de convencionalidad desde la jurisprudencia interamericana más la interpretación doctrinaria en línea con el criterio aperturista, receptivo y permeable al ingreso del control de convencionalidad acuñado por la Corte Suprema de Justicia en votos de mayoría, en los casos Mazzeo (2007) (49) , Videla, Jorge R. y Massera, Emilio E (2010) (50); Acosta, Jorge E. (2012) (51); Rodríguez Pereyra (2012) (52), Carranza Latrubesse (2013) (53), Arce (2014) (54); Arrillaga (2014) (55); entre otros. Pronunciamientos que se analizan y dan fundamento a las resoluciones referidas.

2. Por otro lado, cabe destacar como aporte a la efectividad del ejercicio del control de convencionalidad por los gobiernos subnacionales, la incorporación constitucional del control de convencionalidad. Ello se observa por ejemplo, en la reciente reforma de la Constitución de La Rioja, texto sancionado en julio de 2024 que expresamente refiere en el art. 9 al control de constitucionalidad y al de convencionalidad, indicando que “Toda ley, decreto, ordenanza o disposición contraria a la Constitución Nacional o a esta Constitución debe ser declarada inconstitucional o inconvencional, por los jueces y las juezas, a requerimiento de parte o de oficio”. Respecto a esta formulación con la disyuntiva “o” cabe la misma objeción ya formulada y la interpretación a favor de su complementariedad.

Se aplaude esta incorporación sin perjudicio de observar que podría haberla hecho extensiva expresamente también a la actividad legislativa tanto como a la administrativa y ejecutiva en la formulación constructiva, es decir en palabras de Sagües, adaptando o reciclando el derecho provincial - en este caso- con relación a los mismos parámetros internacionalistas (56).

Referencias

1 Ponencia presentada y expuesta en el III Congreso Internacional de Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Cuyo, 7 de noviembre de 2024.

2 Ampliar en Juan Carlos Hitters; “Impacto de la reforma de 1994 de la Constitución Argentina y los Tratados sobre Derechos Humanos (control de convencionalidad)”, en El Derecho - Constitucional, Edición Especial a 30 Años de la Reforma Constitucional, 16 de agosto de 2024, del mismo autor; “La Constitución Argentina y los Tratados sobre Derechos Humanos a 30 años de la reforma (Control de convencionalidad)”, en LL. Suplemento de Derecho Constitucional no. 2, 12 de septiembre de 2024; Alfonso Santiago; “Los cambios en el sistema normativo en la reforma de 1994”, en LL. Suplemento de Derecho Constitucional no. 2, 12 de septiembre de 2024, también en María Gabriela Abalos; “El derecho internacional de los derechos humanos y el constitucionalismo argentino: balance, debates y propuestas”, El Derecho - Constitucional, Edición Especial a 30 Años de la Reforma Constitucional, 16 de agosto de 2024, entre otros.

3 María Gabriela Abalos; “El federalismo argentino y la consolidación del margen de apreciación local”, en Gerardo Vega y Pablo Petraglia, coordinadores, “A 30 años de la reforma de la Constitución Nacional”, Ediciones D y D, Universidad Nacional del Noroeste, Buenos Aires; 2024.

Ver entre otros a Víctor Bazán; “Cláusula federal y protección de derechos humanos”, en LL. 01/10/2018, 1; también de María Gabriela Abalos; “La cláusula federal de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 28) y los poderes provinciales argentinos”, en Silvia Palacio de Caiero, “Tratados de Derechos Humanos y su influencia en el derecho argentino”; tomo I; Ed. La Ley, Bs.As.; abril de 2015; págs. 265/303, entre otros.

4 Aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 19 de diciembre de 1966. Por su parte, la República Argentina lo aprueba por ley 23.313, sancionada el 17 de abril de 1986, promulgada 06 de mayo de 1986. Ratificado por el Gobierno argentino el 8 de agosto de 1986.

5 Aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 19 de diciembre de 1966. Por su parte, la República Argentina lo aprueba por ley 23.313, sancionada el 17 de abril de 1986, promulgada 06 de mayo de 1986. Ratificado por el Gobierno argentino el 8 de agosto de 1986. La República Argentina en 2011 depositó el instrumento de ratificación del Protocolo Facultativo al Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

6 Aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006. Dicha Convención fue aprobada por Argentina mediante la ley 26.378, promulgada en junio de 2008 y mediante ley 27.044 se le otorgó jerarquía constitucional promulgada en diciembre de 2014.

7 Aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 11 de enero de 2017. Dicha Convención fue aprobada por Argentina mediante la ley 27.360 del 9 de mayo de 2017 y por ley 27.700 se otorga jerarquía constitucional el 9 de noviembre de 2022.

8 Ver el comentario al art. 28 de Ariel Dulitzky en Christian Steiner y Patricia Uribe, editores, “Convención Americana de Derechos Humanos”, Konrad Adenauer; Colombia; 2014, pág. 689. También el comentario al mismo artículo de Santiago Eyherabide; en Enrique Alonso Regueira (director), “La Convención Americana de Derechos Humanos y su proyección en el Derecho Argentino”, Ed. La Ley; Bs.As.; 2013; pag. 509. Ver también de Ariel E. Dulitzky; “Implementación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en los sistemas federales. El caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la República Argentina”, en “La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local: la experiencia de una década”; compilado por Víctor Abramovich ; Christian Courtis ; Alberto Bovino; 1a ed.; Editores del Puerto, Bs.As.; Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS, 2006, págs.5 y ss.

9 Ariel Dulitzky en Christian Steiner y Patricia Uribe, editores, “Convención Americana de Derechos Humanos”, ob.cit., pág. 696.

10 Así refiere Víctor Bazán, en “Cláusula federal y protección de derechos humanos”, en LL. 01/10/2018, 1, citando a Buergenthal, T., "La cláusula federal de la Convención Americana", en Buergenthal, T., Norris, R. E., Shelton, D., La protección de los derechos humanos en las Américas, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Ed.Civitas, Madrid, 1994, 1era. ed., págs. 85/86.

11 Corte IDH; caso Garrido y Baigorria, sentencia de 27 de agosto de 1998, pár. 46. Ver asimismo, Corte IDH, 7 de julio de 2004, Medidas Provisionales, Respecto de la República Federativa del Brasil, Caso de la Cárcel de Urso Branco, Voto concurrente del Juez A. A. Cançado Trindade. En el presente caso de la Cárcel de Urso Branco, se dijo que no puede el Estado pretender eximirse de responsabilidad internacional por violaciones de los derechos humanos (derechos a la vida y a la integridad personal de reclusos) por razones de orden interno ligadas a su estructura federal.

12 Corte IDH Opinión consultiva no 16/99, 1 de octubre de 1999, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, pág. 140.

13 Corte IDH, “Penitenciarías de Mendoza”, voto del juez Antonio Augusto Cançado Trindade, considerando 27 y 28. 18 de junio de 2005, Medidas Provisionales.

14 Comisión IDH, Informe No. 26/09, Caso 12.440, Admisibilidad y Fondo, Wallace de Almeida, Brasil, 20 de Marzo de 2009, párr. 166.

15 Asi lo expresado con acierto Mónica Pinto; “Temas de derechos humanos”, Ed. del Puerto, Bs.As.; 1997, pág.74.

16 Leonardo Abel Urruti; “El deber de adecuar el derecho interno en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La situación de los Estados federales”, en Derecho y Cambio Social Nro. 62, oct-dic 2020. (https://www.derechoycambiosocial.com).

17 Se afirma que “Para fomentar su efectividad se crea un organismo judicial internacional encargado de resolver conflictos, interpretar las reglas y con facultades para sancionar los incumplimientos bajo un régimen de responsabilidad internacional”. (Leonardo Abel Urruti; El deber de adecuar el derecho interno en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La situación de los Estados federales, Derecho y Cambio Social N.° 62, OCT-DIC 2020).

18 Corte IDH, Caso “Velásquez Rodríguez vs. Honduras”, Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C, núm. 1, párr.164.

19 Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No.52, párr.207 y 208. En el caso Suárez Rosero Vs. Ecuador, sentencia del 12 de noviembre de 1997, la misma Corte mantiene la interpretación por la cual se considera que la existencia de una ley contraria a la CADH viola per se el art. 2 de la misma aun cuando la norma no haya sido aplicada pues implica que el Estado no ha adoptado las medidas adecuadas de derecho interno que permitan hacer efectivo el derecho. Gráficamente en Caso Olmedo Bustos y otros Vs. Chile, sentencia del 5 de febrero de 2001, más conocido como “La Última Tentación de Cristo”, este Tribunal entendió que Chile había violado el art.2 de la CADH en tanto en el art. 19 número 12 de su Constitución Política mantenía la censura cinematográfica, pese a haber presentado un proyecto de reforma constitucional, en este sentido, el mismo no había sido aprobado por el Congreso Nacional, por lo que no había adecuado su derecho interno a la Convención. (párr. 89).

20 Corte IDH. Caso Maldonado Vargas y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2015. Serie C No. 300, párr. 124; Corte IDH. Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311, párr 111, Corte IDH. Caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de octubre de 2016. Serie C No. 318, párr. 409.

21 Corte IDH, Caso Gorigoitía vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2019. Serie C No. 382, párr.56. Resolución de supervisión de cumplimiento de sentencia, 22 de abril de 2021. Ver el resumen en Anabel Papa; “Corte Interamericana de Derechos Humanos” en Lilian del Castillo (directora) y Alexis R. Laborías (coordinador); “Cortes y tribunales internacionales. Organización, competencia, procedimiento y jurisprudencia”; Ed. Astrea; Bs.As.; 2021; pág.447. Ver también de Susana Albanese el comentario a la Resolución de la Corte IDH de Supervisión de cumplimiento de sentencia, pronunciada el 22 de abril de 2021en este caso “Gorigoitía”, en “El rechazo a recurrir el fallo penal condenatorio”; SJA 08/09/2021, 24.

22 Corte IDH, Caso Valle Ambrosio y otro vs. Argentina, sentencia del 20 de julio de 2020. Ver el comentario de Susana Albanese, “Los tiempos en la observancia de las interpretaciones convencionales. A propósito del caso "V. A. y otro vs. Argentina", SJA 24/03/2021, 24/03/2021, 59. También de Oscar L. Fappiano; “El sistema federal de gobierno y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Qué hacer cuando las provincias confederadas no adaptan por sí mismas su legislación local a la normativa de ese instrumento internacional” en LL. 15/12/2020, 4.

23 Corte Suprema de Justicia de la Nación, 20/09/2005, Casal, Matías E. y otro; SJA 29/3/2006; JA 2006-I-779; JA 2005-IV-734; LL. 35002322. Se dijo en dicho caso que los recursos ante la Cámara de Casación Penal constituyen la vía a la que todo condenado puede recurrir en virtud del derecho que consagran los arts. 8 inc. 2 ap. h Convención ADH y 14 inc. 5 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Y se agregó que la interpretación restrictiva del alcance de la materia de casación, con la consiguiente exclusión de las llamadas cuestiones de hecho y prueba, no sólo resultaría contraria a la ley constitucional sino a la propia ley procesal, en tanto no existe razón legal ni obstáculo alguno en el texto mismo de la ley procesal para excluir de la materia de casación el análisis de la aplicación de las reglas de la sana crítica en la valoración del material probatorio en el caso concreto.

24 Ver el análisis en Sebastián A. Rey (director); “Decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Análisis de los informes y sentencias de la Comisión y de la Corte Interamericana. Testimonio de sus protagonistas”; tomo 2; Ed. Astrea; Bs.As.; 2021; págs.58/60, 306/312.

25 Ver el análisis en Sebastián A. Rey (director); “Decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Análisis de los informes y sentencias de la Comisión y de la Corte Interamericana. Testimonio de sus protagonistas”; tomo 2; ob.cit.; págs.58/60, 413/416.

26 Asi lo refiere Alfredo M. Vítolo; “Haz lo que yo digo, mas no lo que yo hago": El caso Boleso vs. Argentina. Un caso acertado en el fondo que abre la posibilidad para discutir sobre el plazo razonable en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, ED. Tomo 306, 29/05/2024. También ver en Sebastián A. Rey (director); “Decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Análisis de los informes y sentencias de la Comisión y de la Corte Interamericana. Testimonio de sus protagonistas”; tomo 1; ob.cit.; págs.170/173.

27 Así lo expresa Víctor Abramovich en “Una nueva institucionalidad pública. Los tratados de derechos humanos en el orden constitucional argentino” en la obra “La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local: la experiencia de una década”; compilado por Víctor Abramovich ; Christian Courtis ; Alberto Bovino; 1a ed.; Editores del Puerto, Bs.As.; Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS, 2006. Agrega que la obligación de los estados nacionales es de cooperar y coordinar eficazmente con los estados provinciales en la aplicación del pacto; establecer mecanismos adecuados entre los niveles federales y provinciales; adoptar medidas para garantizar que las autoridades provinciales cumplan con el tratado; garantizar que el Estado federal cuente con suficientes medios y recursos para asegurar que las provincias respeten y cumplan con el tratado; preservar en los Estados federales facultades necesarias para hacer cumplir a las provincias con esos tratados. Ver también “La aplicación de los Tratados sobre Derechos Humanos por los Tribunales Locales”, editado por Martín Abregú y Christian Courtis, 1era. reimpresión; Editores del Puerto; Bs.As.; Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS, 2004.

28 Así lo expresa Víctor Abramovich en “Una nueva institucionalidad pública. Los tratados de derechos humanos en el orden constitucional argentino” en la obra “La plicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local: la experiencia de una década”; compilado por Víctor Abramovich ; Christian Courtis ; Alberto Bovino; ob.cit.

29 Definición dada por la “Guía metodológica para la formulación de políticas públicas regionales”, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Chile, 2009. https://proactiva.subdere.gov.cl/handle/123456789/363 Con claridad se plantea que “Los gobiernos tienen proyectos de país, anhelos de una sociedad que conjugue mejor los ideales democráticos de libertad e igualdad. Hay un componente normativo importante (un deber ser) que está presente en las políticas públicas, aunque el día a día no nos permita ver muchas veces las cuestiones más sustantivas, valóricas, de justicia si se quiere, del país que queremos, aquel que construimos y que seguiremos construyendo. Eso es la política, eso son las políticas públicas”. Ver también a Alfonso Santiago “El derecho constitucional de las políticas públicas”, http://cesmdfa.tfja.gob.mx/investigaciones/pdf/r23_trabajo-8.pdf y de Alfonso Santiago e Ignacio A. Boulin; “Derecho Constitucional y políticas públicas. El derecho como guía del buen gobierno”; Ed. Astrea; Bs.As.; 2023.

30 Ver el documento “Gobierno, administración y políticas públicas. Nación, provincias y municipios”, elaborado por el Instituto Nacional de Capacitación Pública, Argentina, edición 2022, disponible en

31 https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/gobierno_administracion_y_politicas_publicas.pdf

32 La noción general de política pública fue fijada por primera vez por la Comisión IDH en su Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de 2009, completada luego en el informe 2018 de la Comisión IDH “Políticas públicas con enfoque de derechos humanos”, http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/PoliticasPublicasDDHH.pdf

33 Este informe aprobado el 23 de febrero de 2023 refiere que “…es el resultado de los esfuerzos que, desde 2018, la CIDH ha emprendido a través del Programa Especial de Seguimiento de Recomendaciones establecido en su Plan Estratégico 2017-2022, con el objetivo de analizar los procesos de cumplimiento e implementación de las decisiones y recomendaciones que emite a través de sus distintos mecanismos. El Informe identifica no sólo algunos retos en la materia, sino la creciente tendencia interamericana por afianzar las estructuras y procedimientos nacionales para promover el efectivo cumplimiento de decisiones en materia de derechos humanos”. Consta de tres capítulos, el primero expone los principales retos y problemáticas a los que se enfrenta el fenómeno de cumplimiento de sus decisiones. El segundo da cuenta de los avances que a la fecha existen en diversos Estados de la región para avanzar en la formulación de planes, políticas, leyes y programas que promueven el cumplimiento de decisiones interamericanas. El tercero ofrece directrices que, a manera de guía, contribuyen a la conformación de Mecanismos Nacionales de Implementación de sus decisiones en el ámbito interno de los Estado. El Informe se acompaña, a manera de Anexo, de una Guía de Buenas Prácticas para la Implementación de Decisiones Internacionales. Este documento ofrece una categorización referencial de prácticas impulsadas por los actores del SIDH para promover el cumplimiento e implementación de las decisiones y recomendaciones emitidas por la CIDH. Esta sistematización fomenta el intercambio de prácticas y experiencias entre actores del Sistema, amplía la información en temas de cumplimiento y motiva prácticas empleadas en otras regiones o espacios del continente. (consultado el 23 de septiembre de 2024). https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/2023/MecanismosSeguimiento_ES.pdf

34 Parrafo 236.

35 Parrafo 237.

36 Párrafo 94. A modo de síntesis, en relación con el accionar de los poderes legislativos nacionales, el Informe resalta que en general, no ejercen una posición activa en estos procedimientos. Sin embargo, destaca que en ciertos Estados estos poderes han creado procedimientos que buscan que las decisiones internacionales sean cumplidas con intervención del Poder Judicial.

37 Párrafo 132. Texto ordenado del Código Procesal Penal Federal, aprobado por ley 27.063 con las incorporaciones dispuestas por ley 27.272 y las modificaciones introducidas por ley 27.482, Decreto 118/2019.

38 Párrafo 137. Alude expresamente en el párrafo 135 en forma crítica a la resolución de la Corte Suprema del 14/02/17, “Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto s/informe sentencia dictada en el caso “Fontevecchia y DAmico vs. Argentina”.

39 Párrafo 276.

40 Párrafo 277.

41 Andrés Rousset Siri, A.; “Ejecución de sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”; ob.cit.; págs. 411 a 426. Del mismo autor; “Ajustes en el ámbito normativo interamericano para el cumplimiento eficaz de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”; en Revista RYD República y Derecho / ISSN-L 2525–1937 / Volumen IV (2019) 1 Dosier: Ejecución de sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Facultad de Derecho / Universidad Nacional de Cuyo / Mendoza – Argentina https://revistaryd.derecho.uncu.edu.ar/index.php/revista/issue/view/5

42 https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2023/PDF2023/TP2023/1087-D-2023.pdf

43 Ley 9001. http://www.saij.gob.ar/9001-local-mendoza-codigo-procesal-civil-comercial-tributario-provincia-mendoza-lpm0009001-2017-08-30/123456789-0abc-defg-100-9000mvorpyel (consultada el 14 de septiembre de 2024).

44 Art. 1. Ap. II Ley 9001. “Control de constitucionalidad y de convencionalidad. Cuando una norma jurídica o acto de autoridad pública resulten en el caso manifiestamente contrarios a las normas superiores en la jerarquía mencionada, los Jueces podrán, previo dar oportunidad a las partes de ser oídas e intervención del Ministerio Público Fiscal, declarar de oficio o a pedido de parte su inconstitucionalidad o su inconvencionalidad. Esta facultad deberá ejercerse con suma prudencia en la interpretación que realicen y en caso de duda se estará por la constitucionalidad o convencionalidad de la norma o acto. Les está vedado a los Jueces realizar tales declaraciones en abstracto”.

45 Así lo hemos expuesto en María Gabriela Abalos “Control de Constitucionalidad y de convencionalidad: su imprescindible armonización”; en “Derechos humanos y control de convencionalidad”, Mario A.R. Midón, director; Carlos D. Luque, compilador; Ed. Contexto; Resistencia, Chaco; abril de 2016; págs. 125/167.

46 Ver el tratamiento en María Gabriela Abalos; “Constitucionalidad y convencionalidad en el Código Procesal Civil, Comercial y Tributario de Mendoza”; en La Ley Gran Cuyo, agosto 2019.

47 Muy bien lo señala Calógero Pizzolo en “Las normas interconectadas. Entre la primera y la última palabra en derechos humanos”, en LL. 08/07/2015, 1. Ver también las consideraciones vertidas por Eduardo P. Jiménez; “Acerca de las “normas interconectadas”; en LL. 29/01/2016.

48 Se trata de pronunciamientos propios vertidos en las causas 123.800. “Municipalidad de la Capital contra Peroni, Guillermo A. p/apremio”, 23 de mayo de 2016 (https://www2.jus.mendoza.gov.ar/listas/proveidos/vertexto.php?ide=4777347817); de la misma fecha en los autos no. 272.146. “Dirección General de Rentas contra Peroni, Guillermo A. p/apremio”, (https://www2.jus.mendoza.gov.ar/listas/proveidos/vertexto.php?ide=4777319516); también en la causa no. 383.383; “Fiscalía de Estado contra Priori, Edgardo p/apremio”; (https://www2.jus.mendoza.gov.ar/listas/proveidos/vertexto.php?ide=5065985673) de 24 de octubre de 2016, y en la causa no. 212.312; “Dirección General de Rentas contra Ippoliti, Roberto Gabriel p/apremio”, del 11 de noviembre de 2016 (https://www2.jus.mendoza.gov.ar/listas/proveidos/vertexto.php?ide=5113396068). Ampliar en María Gabriela Abalos; “Derechos tributarios. El plazo razonable y la igualdad del contribuyente frente al fisco”; en Jorge Alejandro Amaya, director; “Tratado de control de constitucionalidad y de convencionalidad”; tomo 3; Ed. Astrea; Bs.As.; 2018; págs. 203/247.

49 CSJN. “Mazzeo, Julio Lilo y otros s/ rec. de casación e inconstitucionalidad”, 13/07/2007, Fallos: 330:3248. Ver entre otros de Adelina Loianno; “El marco conceptual del control de convencionalidad en algunos fallos de la Corte Suprema argentina “Arancibia Clavel”, “Simón”, “Mazzeo”; en Susana Albanese (coord.); “El control de convencionalidad”; Ed Ediar; Bs.As.; 2008, pág. 122.

50 CSJN. “Jorge Rafael Videla y Emilio Eduardo Massera”, 31/08/2010.

51 CSJN. “Acosta, Jorge Eduardo y otros”; 8/05/2012.

52 CSJN. “Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra c. Ejército Argentino s/daños y perjuicios; 27/12/2012.

53 CSJN. “Carranza Latrubesse, Gustavo contra Estado Nacional – Ministerio de Relaciones Exteriores provincia de Chubut, 06/08/2013.

54 CSJN. “Arce, Diego Daniel s/homicidio agravado”, 5/08/2014.

55 CSJN. A., A. M. s/ causa nº 14.102, 30/12/2014. Ver entre otros a Andrés Gil Domínguez; “La Corte Suprema y un esclarecedor estándar sobre el funcionamiento del art. 75, inc. 22 de la Constitución”, LL. 2015-C, 394.

56 Néstor P. Sagües, “La Constitución bajo tensión”, Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétalo, México; 2016; pag. 403.